Осмотр досмотру рознь
В законодательстве, юридической литературе и в быту нередко одним и тем же термином обозначаются действия различные по своей правовой природе, целям, задачам, назначению и порядку осуществления.
Это зачастую приводит на практике к непониманию того, о чем в данном конкретном случае идет речь, применению норм права к действиям, на которые они не распространяются, либо, наоборот, совершаются действия без соблюдения порядка, установленного соответствующим законодательством.
Иногда фактическое осуществление таких действий настолько внешне похоже, что без тщательного анализа различить их довольно сложно. К числу таких действий относится досмотр, производимый субъектами охранной деятельности и субъектами обеспечения транспортной безопасности, а также осмотр, осуществляемый частными охранниками на основании статьи 12.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности».
Поэтому целью данной статьи является определение четких критериев для разграничения указанных действий, что позволит устранить на практике ряд недоразумений и будет способствовать единообразию в применении законодательства в этой части.
Прежде всего, следует различать административный досмотр (личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства), от досмотра, производимого в соответствии с законодательством в области транспортной безопасности (досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр). Основные отличия состоят в следующем.
1. Административный досмотр и досмотр, предусмотренный законодательством в области обеспечения транспортной безопасности, представляют собой два отдельных, самостоятельных вида досмотра, обозначаемых одним и тем же термином.
Согласно статьям 27.1, 27.7, 27.9 Кодекса об административных правонарушениях административный досмотр является одной из мер обеспечения производства по делу об административных правонарушениях и заключается в обследовании вещей, транспортных средств без нарушения их конструктивной целостности.
Досмотр, предусмотренный Федеральным законом «О транспортной безопасности» (ст. 12.2), никакого отношения к административному досмотру не имеет и заключается в обследовании физических лиц, транспортных средств, грузов, багажа, ручной клади и личных вещей, находящихся у физических лиц и осуществляется для обнаружения оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых в соответствии с правилами проведения досмотра установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть, а также выявления лиц, не имеющих правовых оснований для прохода (проезда) в зону транспортной безопасности или ее часть.
2. Административный досмотр регулируется нормами Кодекса об административных правонарушениях, досмотр, проводимый на транспорте - законодательством в области транспортной безопасности.
3. Административный досмотр производится в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения, досмотр на транспорте осуществляется в целях обеспечения транспортной безопасности.
4. Административный досмотр производится должностными лицами государственных органов, указанных в статье 27.3 КоАП, а также старшим в месте расположения охраняемого объекта должностным лицом ведомственной охраны при выявлении административных правонарушений, связанных с причинением ущерба охраняемым ею объектам или вещам либо с посягательством на такие объект или вещи, а равно с проникновением в охраняемую ими зону.
В соответствии с частью 9 статьи 12.2 ФЗ «О транспортной безопасности» досмотр на транспорте проводится уполномоченными лицами из числа работников подразделений транспортной безопасности, куда, как представляется, необоснованно включена и ведомственная охрана. Вследствие этого является нелогичным и противоречащим ФЗ «О ведомственной охране» предоставление работникам ведомственной охраны права на производство указанного досмотра. Статья 11 ФЗ «О ведомственной охране» (Права работников ведомственной охраны) не предоставляет им такого права. Согласно статье 27.3 КоАП они вправе производить лишь административный досмотр. Поэтому получить право на осуществление досмотра, предусмотренного статьей 12.2 ФЗ «О транспортной безопасности», они могут лишь в случае внесения соответствующего дополнения в статью 11 ФЗ «О ведомственной охране».
Организация досмотра на транспорте возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лица, являющихся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующих их на ином законном основании) и (или) перевозчиков (юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, принявших на себя обязанность доставить пассажира, вверенный им отправителем груз, багаж, грузобагаж из пункта отправления в пункт назначения, а также выдать груз, багаж, грузобагаж управомоченному на его получение лицу (получателю).
Правила проведения указанного досмотра устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
5. Административный досмотр существенно отличается от досмотра на транспорте и порядком проведения. Он носит принудительный характер и вследствие этого согласия лица на досмотр не требуется. Производство административного досмотра требует наличия понятых и составления протокола, копия которого вручается лицу, подвергнутому досмотру.
Досмотр на транспорте носит добровольный характер и поэтому производится с согласия лица. В соответствии с частями 11 и 12 статьи 12.2 ФЗ «О транспортной безопасности» лица, отказавшиеся от досмотра, в зону транспортной безопасности не допускаются. Кроме того, отказ пассажира от досмотра является основанием для расторжения договора перевозки в одностороннем порядке. При осуществлении досмотра на транспорте не требуется наличия понятых и составления какого-либо протокола.
В случае идентификации в ходе досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности оружия, боеприпасов, патронов к оружию, взрывчатых веществ или взрывных устройств, ядовитых или радиоактивных веществ при условии отсутствия законных оснований для их ношения или хранения либо в случае выявления лиц, не имеющих правовых оснований для прохода (проезда) в зону транспортной безопасности или ее часть, силы транспортной безопасности в соответствии с планом обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства незамедлительно информируют об этом уполномоченные подразделения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации для принятия мер реагирования в соответствии с их компетенцией.
Правовой режим, установленный для досмотра на транспорте, распространяется и на предполетный и послеполетный досмотр, предусмотренный статьей 85 Воздушного кодекса и осуществляемый уполномоченными лицами служб авиационной безопасности с участием сотрудников органов внутренних дел. По существу он представляет собой частный случай досмотра на транспорте.
От административного досмотра и досмотра на транспорте следует отличать производимый частными охранниками в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 12.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности» осмотр транспортных средств и имущества. Несмотря на то, что совершаемые при этом действия имеют внешнее сходство, по существу они имеют различную природу и их также не следует смешивать.
Осмотр, осуществляемый частным охранником, производится в целях недопущения неправомерного ввоза и вывоза, вноса и выноса имущества на охраняемый объект или с охраняемого объекта. По существу указанный осмотр является одной из мер, направленных на защиту права собственности заказчика. Такое право предоставлено охраннику только при обеспечении внутриобъектового и пропускного режимов в пределах объекта охраны, а также при транспортировке грузов, денежных средств и иного имущества. Осмотр производится на добровольной основе. В случае несогласия лица предъявить для осмотра вносимое, ввозимое или выносимое, вывозимое имущество охранник соответственно не впускает на объект таких лиц или, наоборот, не выпускает их с объекта и сообщает об этом незамедлительно в орган внутренних дел для принятия мер в соответствии с их компетенцией (производят административный досмотр).
При производстве охранником осмотра, как и при досмотре на транспорте, не требуются понятые и не нужно составлять какой-либо процессуальный документ (акт, протокол).
В связи с внесением изменений в часть 6 статьи 11 Закона «О частной детективной и охранной деятельности», в соответствии с которыми частным охранным организациям предоставлено право оказывать охранные услуги в целях защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, возникает вопрос, получили ли они вследствие этого право на досмотр, предусмотренный частью 9 статьи 12.2 ФЗ «О транспортной безопасности».
Представляется, что таким правом они не обладают, поскольку досмотр на транспорте проводится уполномоченными лицами из числа работников подразделений транспортной безопасности, к числу которых указанная статья не относит частные охранные организации. Более того, такое право им и не нужно. В случае заключения договора с субъектом транспортной инфраструктуры на охрану объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств путем обеспечения внутриобъектового и пропускного режимов они вправе осуществлять осмотр транспортных средств и имущества, который по своей сути мало чем отличается от досмотра, производимого работниками подразделений транспортной безопасности.
ВЫВОДЫ:
1. Административный досмотр, досмотр на транспорте и осмотр, производимый частным охранником, различные по своему характеру и правовому регулированию действия.
2. В соответствии с пунктом 2 статьи 27.3 КоАП из числа субъектов, входящих в подразделение транспортной безопасности, правом производства административного досмотра наделено только старшее в месте расположения охраняемого объекта должностное лицо ведомственной охраны при выявлении административных правонарушений, связанных с причинением ущерба охраняемым ими объекту или вещам, либо с посягательством на такие объект или вещи, а равно с проникновением в охраняемую ими зону.
Однако, как об этом свидетельствует практика, ведомственная охрана по существу не реализуют предоставленное ей право на административный досмотр, а фактически осуществляют осмотр. Более того, она и не может реализовать это право практически, поскольку административный досмотр требует наличия понятых, составление в каждом случае проведения досмотра (независимо от его результатов) составление протокола досмотра. Чтобы выполнить данное требование закона ведомственная охрана, например, при осуществлении пропускного режима должна иметь штатных понятых, при этом старшее в месте расположения охраняемого объекта должностное лицо должно постоянно находиться в помещении, где непосредственно производится личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств и составлять соответствующие протоколы досмотра, выдавать их копии досматриваемым лицам. Поэтому фактически ведомственная охрана осуществляет не досмотр, а осмотр вносимого, выносимого имущества и осмотр транспортных средств, который ничем не отличается от осмотра, производимого частными охранниками в соответствии со статьей 12.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности» с той лишь разницей, что Федеральный закон «О ведомственной охране» им такого права не предоставляет.
3. Досмотр, производимый в целях обеспечения транспортной безопасности, не относится к административному досмотру и регулируется законодательством в области транспортной безопасности. Он проводится уполномоченными лицами из числа работников подразделений транспортной безопасности.
4. Частные охранники не наделены правом на осуществление как административного досмотра, так и досмотра, проводимого в целях обеспечения транспортной безопасности. При оказании охранных услуг в целях защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства они вправе осуществлять осмотр транспортных средств и имущества на основании статьи 12.1 Закона «О частной детективной и охранной деятельности».